СНТ: новый взгляд

На правах рукописи

БУТОВЕЦКИЙ АЛЕКСЕЙ ИГОРЕВИЧ

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН

Введение

В России согласно официальным данным насчитывается более восьмидесяти тысяч садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в пользовании которых находится более одного миллиона гектаров земли. Общая численность садоводов, огородников и дачников составляет примерно половину всего населения России. Они производят почти половину плодов и ягод, около четверти овощей и пятую часть картофеля от общего объема продукции. Это означает, что правовая защита их интересов и правовое регулирование отношений, связанных с их деятельностью, поддержка коллективных и индивидуальных садоводов, огородников и дачников имеет большое экономическое, социальное и политическое значение и должны находиться в сфере повышенного внимания государства¹.

В действительности же хотя за последние годы реформ и был решен ряд важнейших социально-экономических и политических вопросов, проблемы садоводов, огородников, дачников и их объединений по-прежнему продолжают оставаться без должного внимания со стороны законодателя, на что все чаще обращают внимание специалисты в области различных отраслей права².

Следует заметить, что эти проблемы появились не вчера, их корни восходят почти к середине прошлого века. Именно тогда, несмотря на распашку целины, обилие природных ресурсов и достижения колхозного строения, советское государство де-факто было вынуждено признать свою неспособность обеспечить население страны продовольствием, что и послужило толчком для появления и развития коллективного садоводства, огородничества и дачного хозяйства.³

Однако социально-экономические и юридические процессы, связанные с переходом страны на рыночную экономику, требуют других по сравнению с прежним периодом подходов к коллективной и индивидуальной деятельности граждан, организации и управлению их объединений.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан является Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее — Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»).

В Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Концепция) отмечается, что в Федеральном законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» можно обнаружить ничем не оправданные расхождения между общими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, регламентирующими статус юридических лиц. Кроме того, указанный закон отличается низким юридико-техническим уровнем и потому неэффективен в своем практическом применении.

В целях реализации Концепции Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 3 апреля 2012 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 27 апреля 2012 года) (далее — законопроект № 47538-6), который предусматривает существенное обновление норм Гражданского кодекса Российской Федерации о некоммерческих организациях.

Пересмотр существующих законодательных подходов обусловлен необходимостью упрощения и унификации правового регулирования, устранения множественности действующих законов и их взаимных противоречий, повышения роли Гражданского кодекса Российской Федерации в регламентации статуса некоммерческих организаций как юридических лиц⁴.

Концепцией предусматривается необходимость законодательного закрепления деления юридических лиц с точки зрения организационной структуры на корпорации (построенные на началах членства) и некорпоративные юридические лица. К первым относятся хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы и большинство некоммерческих организаций, а ко вторым — унитарные предприятия, фонды и учреждения. Там же отмечено, что количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций в действующем законодательстве явно избыточно (по различным оценкам — более 20). Единая система правового регулирования организационно-правовых форм некоммерческих организаций отсутствует, а само законодательство о некоммерческих организациях изобилует пробелами, повторами и противоречиями. Там же отмечается, что выделение некоммерческих организаций в отдельные виды, которым соответствуют и особые организационно-правовые формы юридических лиц, нередко проведено искусственно, при отсутствии практически значимых признаков, характеризующих особенности их гражданско-правового положения, либо при отсутствии для этого реальной потребности.

Положения законопроекта № 47538-6 предусматривают новое деление объединений садоводов, огородников и дачников на дачные, дачно-строительные кооперативы, садоводческие, садово-огороднические (огороднические) и дачные объединения граждан и отнесение таких организаций к некоммерческим корпорациям.

Проводимая реформа гражданского законодательства должна снять проблемы в данной сфере и создать благоприятные условия для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства в нашей стране, а также стимулировать граждан к занятию такого рода деятельностью.

¹ Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменение в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» и в Земельный кодекс Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс».

² См. например: Устюкова В. В. Права на землю садоводов, огородников и дачников // Экологическое право России. Сборник материалов научно практических конференций, 1995-1998 г. М. Зерцало, 1999. С. 384-387;
Ситькова О. Н. Способы защиты гражданских прав садоводов, огородников и дачников от неправомерных посягательств на их собственность // Проблемы понимания тенденции развития государства и права в XXI веке. Сборник научных трудов. Ставрополь. Ставропольсервисшкола. 2004. С. 337-343;
Молчанов А. В. Могут ли садоводы и дачники участвовать в местном самоуправлении // Жилищное право. №5. М. Интел-Синтез, 2007. С. 38-43;
Молчанов А.В. Проблемы садоводов и дачников в свете решения административной реформы // Жилищное право. №12 М. Интел-Синтез. 2008. С. 59-66;
Макаров Г. П. «Дачная амнистия не принесла мира садоводам (комментарий) // Гражданин и право. №4. M. Новая правовая культура. 2007. С. 24-29 и др.

³ Анисимов А. П., Васильчук Ю. В., Чикильдина А. Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Российский бухгалтер. Москва, 2008. С. 10

⁴ Сойфер Т. В. Деятельность некоммерческих организаций: реалии и перспективы // Современное право. 2011. № 8. С. 68 — 72.

Глава 1. Юридическая природа садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан

1.1. Историко-правовой анализ законодательства о ведении садоводства, огородничества и дачного хозяйства

Объединения садоводов, огородников и дачников начали свое существование задолго до принятия Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и имеют достаточно длительную историю развития в отечественном законодательстве, на основных этапах которой следует остановиться.

Право на коллективное использование земель, в том числе в форме товарищества, граждане получили согласно Декрета о земле 1917 года, предоставившем возможность ведения садоводства и огородничества на усадебной городской и сельской земле. Декрет был основан на крестьянских наказах, публиковавшихся для будущих депутатов Учредительного собрания. В этих наказах отражалось недоверие крестьянских масс к любому типу земельной собственности. Вместе с тем эти наказы защищали трудовое землепользование в противовес любому другому⁵. В статье 2 Декрета устанавливалось: «Помещичьи имения, равно как и все земли: удельные, монастырские, церковные со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всем принадлежностями переходят в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов Крестьянских депутатов впредь до Учредительного собрания».

Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 1918 года «О социализации земли» относил садоводство и огородничество к сельскохозяйственным промыслам и допускал использование в этих целях в первую очередь неудобной для земледелия земли, во вторую очередь - удобной для земледелия земли, но по условиям местности более подходящей для занятия тем или иным сельскохозяйственным промыслом. Развитие садоводства и огородничества было определено в качестве одной из задач распоряжения землей со стороны земельных отделов местной и центральной Советской власти, помимо справедливого распределения земель сельскохозяйственного значения среди трудового земледельческого населения и наиболее продуктивного использования национальных богатств. Коллективное использование земельных участков допускалось в форме сельскохозяйственных товариществ, учреждений, а также могло осуществляться единолично отдельными гражданами.

Окончательный переход к товарищескому землепользованию был сделан с принятием и вступлением в силу Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, принятого Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом 14 февраля 1919 года. Такой переход был необходим для окончательного уничтожения всякой эксплуатации человека человеком, для организации сельского хозяйства на основах социализма с применением всех завоеваний науки и техники, воспитания трудящихся масс в духе социализма, а также для объединения пролетариата и деревенской бедноты в их борьбе с капиталом.

Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 3 августа 1922 года «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и порядке надзора за ними» установил порядок регистрации и требования к уставам указанных юридических лиц. Так, в уставе должны быть указаны:

1. название общества или союза, их цель, район и форма деятельности;
2. порядок вступления и выбытия членов;
3. размер членских взносов и порядок их уплаты;
4. состав и организация распорядительных органов, способы их образования и пополнения, предметы их ведения и местонахождение;
5. сроки и порядок созыва общих собраний и предметы их ведения;
6. порядок ведения отчетности и заведования хозяйственной стороной деятельности организации;
7. порядок изменения устава;
8. порядок ликвидации общества.

Принятый немногим позже Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 22 августа 1923 года «Положение о сельско - хозяйственных обществах» конкретизировал цели создания таких обществ - содействовать соединенными силами своих членов в районе своей деятельности развитию и усовершенствованию сельского хозяйства и отдельных его отраслей.

Членами сельско - хозяйственного общества могли быть физические лица, достигшие восемнадцатилетнего возраста, и юридические лица, преследующие аналогичные с сельско - хозяйственным обществом цели. Сельско - хозяйственные обществам и их союзам предоставлялось право приобретать, закладывать и отчуждать необходимое для его целей имущество всеми указанными в законе способами, получать в пользование земельные участки, заключать займы, вступать в обязательства, заключать договоры, принимать пожертвования, искать и отвечать в суде и вообще пользуются всеми правами юридических лиц в пределах компетенции, предусмотренной уставом общества.

Средства сельско - хозяйственного общества и их союзов составлялись из членских взносов, доходов от организуемых ими предприятий, займов, ссуд, вкладов и пожертвований. Сельско - хозяйственные общества, ведущие операции, могущие приносить прибыль, обязаны были накоплять из чистой прибыли и других средств, которые могут оказаться в их распоряжении, запасный капитал, предназначенный на покрытие убытков общества. Органами управления сельско - хозяйственных обществ и их союзов являлось общее собрание членов или собрание уполномоченных, правление и совет, если учреждение последнего предусматривалось уставом.

Проведенный далее анализ правового положения «современных» садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан четко покажет, что такие объединения «унаследовали» основные признаки первых советских сельско - хозяйственных обществ. К таким признакам можно отнести членство, имущественную обособленность, возможность выступать в гражданском обороте от своего имени, возможность извлекать прибыль из результатов своей деятельности, наличие органов управления (как высших, так и исполнительных).

Гражданский кодекс РСФСР, введенный в действие с 1 января 1923 года (постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 11 ноября 1922 года) установил, что юридическое лицо должно иметь утвержденный, а в подлежащих случаях зарегистрированный уполномоченным на то органом устав или положение.

Определенные в законе виды товариществ, преследующих хозяйственные цели, могли вместо устава иметь товарищеский договор, зарегистрированный в установленном порядке. Правоспособность юридического лица возникала с момента утверждения устава (положения), а в тех случаях, когда закон требовал регистрации юридического лица, - с момента таковой регистрации.

Земельный кодекс РСФСР, введенный в действие постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 30 октября 1922 года, определил, что при товарищеском порядке землепользования за каждым состоящим в обществе землепользователем признается право на совместное участие в пользовании общих земельных наделов товарищества без отвода отдельным членам товарищества участков в главных угодиях. Земельные общества с товарищеским порядком землепользования образуются в целях наивыгоднейшего использования труда своих членов и ведения сельскохозяйственного производства на основании добровольного соглашения входящих в них землепользователей посредством соединения всех или некоторых, ранее состоявших в их пользовании, угодий в общее землепользование, либо посредством общего отвода товариществу земли.

Несмотря на то, что положениями Земельного кодекса РСФСР от 1922 года в основном были урегулированы вопросы использования земельных участков, именно в нем содержались определенные требования к созданию товариществ. В частности, устанавливалось, что для образования товарищества должны быть составлены учредительный приговор (договор), устав и акт об отводе земли. При образовании товариществ временного характера акт об отводе земли и устав не обязательны.

Там же содержались требования и к учредительным документам, согласно которым в учредительном приговоре (договоре) обозначаются: наименование и задачи товарищества; число и наименование землепользователей, входящих в товарищество (артели или коммуны); количество земли, соединяемой или отводимой для товарищеского землепользования; размер доли каждого землепользователя в хозяйственных угодиях, если такие устанавливаются. В уставе земельного общества с товарищеским порядком землепользования, кроме его названия и местонахождения, должны быть определены: условия приема в товарищество новых членов и выхода из него наличных участников; порядок приобретения и использования инвентаря; степень общности труда, средств производства и другого имущества членов товарищества; порядок общей обработки земли и правила участия членов товарищества в хозяйственных работах; общие правила распределения продуктов, получаемых с угодий общей обработки; способ образования общих средств (капиталов); порядок прекращения товарищества и другие, не противоречащие закону, условия и правила, какие члены товарищества признают необходимым установить.

Постановлением Экономического совета РСФСР от 13 апреля 1929 года «О садово-огородных, жилищно-строительных кооперативных товариществах» предусматривалось, что садово-огородные, жилищно-строительные кооперативные товарищества организуются на основании законов о жилищной кооперации не только для удовлетворения жилищных нужд своих членов, но и для развития огородничества и садоводства на свободных землях, имеющихся близ промышленных центров.

Садоводство и огородничество получило широкое распространение с принятием постановления Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 года № 807 «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих» и постановления Совета Министров РСФСР от 16 декабря 1955 года № 1522 «О дальнейшем развитии садоводства и виноградарства рабочих и служащих».

В 1956 году принят первый Типовой устав садоводческого товарищества, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 15 октября 1956 № 678. В нем сформулирована задача создания товарищества – развитие коллективного садоводства рабочих и служащих для удовлетворения потребностей в плодах и ягодах, а также организация отдыха членов товарищества и их семей, а также определен принцип, положенный в основу ведения коллективного садоводства и огородничества: все работы производятся личным трудом членов товарищества и членов их семей за счет их средств. Типовым уставом также устанавливалось, что работа товарищества осуществляется под руководством профсоюзных комитетов предприятий, учреждений, организаций и контролем исполкома городского, поселкового Совета депутатов трудящихся по месту нахождения земельного участка.

Типовой устав предусматривал, что садоводческое товарищество пользуется правами юридического лица, может заключать договоры, связанные с деятельностью товарищества, имеет свой текущий счет, штамп и печать. По своим обязательствам садоводческое товарищество отвечало всем принадлежащим ему общественным имуществом. Члены товарищества не несут ответственности по долгам и обязательствам товарищества, а товарищество не отвечает по обязательствам своих членов, хотя бы и связанным с ведением коллективного садоводства.

Принятый в 1964 году Гражданский кодекс РСФСР установил виды юридических лиц, которые могли являться участниками гражданских правоотношений, к числу которых садоводческие и огороднические товарищества напрямую не относились. Вместе с тем, статья 24 Гражданского кодекса РСФСР указывала на возможность существования «других организаций в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР».

В этой связи важным в правовом регулировании деятельности садоводческих и огороднических товариществ стало принятие постановления Совета Министров РСФСР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных союзов от 12 апреля 1965 года № 453 «О коллективном огородничестве рабочих и служащих», а также постановления Совета Министров РСФСР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных союзов от 18 марта 1966 года № 261 «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР», предписывающих Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и Советам профсоюзов:

• принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков;
• выявить земли для организации коллективных садов рабочих и служащих и в зависимости от наличия свободных земель и других местных условий, впредь отводить предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки для этих целей из расчета до 600 квадратных метров, а в районах Сибири и Дальнего Востока – до 800 квадратных метров на семью.

Одновременно утвержден новый Типовой устав садоводческого товарищества.

Между Типовыми Уставами садоводческого товарищества 1956 года и 1966 года существовала определенная разница. Во-первых, Типовой устав 1966 года признавал садоводческое товарищество общественной организацией. Во-вторых, в нем, помимо ранее определенных задач создания коллективного сада, были определены и новые - создание условий по улучшению проведения досуга, укреплению здоровья рабочих и служащих и приобщению к труду подростков. В-третьих, садоводческое товарищество не только пользовалось правами юридического лица, но и в отличие от Типового устава 1956 года, напрямую являлось таковым.

Однако главный принцип создания и деятельности садоводческого товарищества сохранился. Такое объединение, как и раньше, могло вести работу только под руководством администрации и фабричного, заводского, местного комитета профсоюза предприятия, учреждения, организации, при котором оно было создано товарищество, а также под контролем районного (городского) Совета народных депутатов по месту нахождения земельного участка и совета профсоюзов.

Основополагающее место устава в деятельности садоводческого товарищества подчеркнул и Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 года, в статье 77 которого было предусмотрено, что земельные участки, предоставленные для коллективного садоводства, используются в соответствии с уставом садоводческого товарищества. Там же устанавливалось, что земельные участки для коллективного садоводства и коллективного огородничества предоставляются предприятиям, организациям и учреждениям в бессрочное пользование. В свою очередь, земельные участки для коллективного огородничества предоставляются предприятиям, организациям и учреждениям во временное пользование на срок до пяти лет. Таким образом, садоводческие и огороднические товарищества и в свете изменений советского земельного законодательства продолжали создаваться и работать именно при предприятиях, организациях и учреждениях.

Принимаемые в семидесятые годы прошлого века законодательные акты указывали на всестороннюю поддержку садоводов и огородников со стороны государства, чем подчеркивалась особая роль данных форм хозяйствования в жизни советского народа.

Так, например, постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 года № 843 «О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве» предусматривалось увеличение производства и продажи строительных материалов и сборных садовых домиков рабочим и служащим - членам садоводческих товариществ (кооперативов), расширение (до полного удовлетворения потребностей) производства и продажи посадочного материала плодовых и ягодных культур, винограда, семян и рассады овощных культур, садово - огородного инвентаря. Постановление Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 8 января 1981 года № 27 «О дополнительных мерах по увеличению производства сельскохозяйственной продукции в подсобных хозяйствах граждан» расширило перечень услуг, оказываемых садоводам и огородникам.

В соответствии с указанными постановлениями органам государственной власти, предприятиям и организациям было поручено организовать продажу личным подсобным хозяйствам, садоводам и огородникам упаковочного материала, средств малой механизации, минеральных удобрений, ядохимикатов в расфасованном виде, торфа, навоза, известковых материалов. Вместе с этим нормативные акты предусматривали ограничения на размер земельных участков для ведения садоводства, на возведение летних садовых домиков, на отпуск строительных материалов и привлечение строительных организаций для строительства летних садовых домиков, на предоставление кредита членам садоводческого товарищества. Одним из таких актов являлось постановление Совета Министров СССР от 29 декабря 1984 года № 1286 «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества».

Их положения были также направлены на устранение нарушений при предоставлении земельных участков, а также при строительстве летних садовых домиков и иных строений. Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 № 517 «Об утверждении типового устава садоводческого товарищества» был утвержден третий типовой устав садоводческого товарищества.

Положения устава носят обязательный характер, а не рекомендательный.

К новым элементам садоводческого товарищества, предусмотренным Типовым уставом 1985 года следует отнести установленный минимальный численный состав лиц, желающих вступить в члены товарищества (не менее 30 лиц). При наличии меньшего количества таких лиц с разрешения исполнительного комитета районного, городского Совета народных депутатов по месту нахождения предприятий, учреждений, организаций допускается кооперирование предприятий, учреждений и организаций для создания садоводческого товарищества при одном из них, имеющем наибольшее число желающих вступить в это товарищество.

Также устанавливалось, что организация садоводческого товарищества и обустройство садовых участков производятся главным образом за счет личных средств членов товарищества.

Более детально был урегулирован порядок создания садоводческого товарищества, в соответствии с которым администрация и профсоюзный комитет предприятия, учреждения, организации, при которых организуется садоводческое товарищество, проводят общее собрание рабочих, служащих и других граждан, желающих вступить в товарищество, утверждают решение общего собрания об организации садоводческого товарищества и список вступающих в него лиц. При кооперировании предприятий, учреждений, организаций для создания садоводческого товарищества при одном из них решение общего собрания об организации садоводческого товарищества и список лиц, вступающих в товарищество, утверждаются администрацией и профсоюзным комитетом предприятия, учреждения, организации, при котором организовано товарищество, на основе списков лиц, представленных администрацией и профсоюзными комитетами кооперируемых предприятий, учреждений и организаций.

Устав садоводческого товарищества, принятый в соответствии с Типовым уставом общим собранием граждан, вступающих в товарищество, утверждается решением администрации и профсоюзного комитета предприятия, учреждения, организации и подлежит регистрации исполнительным комитетом районного, городского Совета народных депутатов, на территории которого находится товарищество. Последующие изменения и дополнения устава товарищества производятся в таком же порядке.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1987 года № 409 «О дополнительных мерах по развитию личных подсобных хозяйств граждан, коллективного садоводства и огородничества» устанавливалась обязанность Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Госагропрома РСФСР с участием профсоюзных органов в течение двух - трех лет полностью удовлетворить потребности граждан в садовых участках и огородах, ускорить завершение по каждой области, краю, автономной республике разработки схем размещения коллективных садов и огородов, предусмотрев их обустройство, энергоснабжение и водоснабжение, обеспечение телефонной связью по каждому району.

При выделении под коллективные сады и огороды в основном использовались земли государственного земельного фонда, в том числе земли колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. При этом предусматривалась возможность организации садоводческих товариществ для колхозников, работников совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, проживающих в жилых домах многоэтажной застройки. Отвод земельных участков под коллективные сады и огороды в соответствии с утвержденными схемами размещения производился на основании решения исполкомов районных (городских) Советов народных депутатов в месячный срок со дня поступления заявок.

В полном объеме четвертый Типовой устав, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР 31 марта 1988 года № 112, действовал только три месяца, пока не вступил в противоречие некоторыми своими основными пунктами Закона СССР от 26 мая 1988 года № 8998-XI «О кооперации в СССР» (далее – Закон «О кооперации в СССР»). Полностью последний Типовой устав признан утратившим силу 19 апреля 1989 года постановлением Совета Министров РСФСР № 126.

Законом «О кооперации в СССР» устанавливалось, что потребительские кооперативы удовлетворяют потребности своих членов и других граждан в торговом и бытовом обслуживании, а также членов кооперативов в жилищах, дачах и садовых участках, гаражах и стоянках для автомобилей, в социально- культурных и других услугах. Наряду с указанными функциями потребительские кооперативы могут также развивать разнообразную производственную деятельность, то есть быть кооперативами смешанного типа (статья 3).

Садоводческие и садово-огороднические товарищества являлись составной частью системы кооперации (статья 52). Это означало, что данные юридические лица являлись одним из видов общественных организаций граждан СССР, добровольно объединившихся на основе членства для определенного вида хозяйственной и иной деятельности. Ежегодно в коллективных садах проводило отпускное время, выходные дни или проживало летом свыше 20 миллионов рабочих и членов их семей⁶. Государственные, кооперативные и другие общественные предприятия, организации и учреждения оказывают содействие садоводческим и садово-огородным товариществам в осуществлении строительных работ, мелиорации, благоустройстве участков, обработке земли, агротехническом обслуживании и выполнении других работ за счет средств этих товариществ на договорных началах, а также могут оказывать финансовую и иную помощь организованным при них садоводческих и садово-огородным товариществам по решению своих трудовых коллективов за счет собственных средств.

Обратившись к развитию института дачного хозяйства в отечественном законодательстве, можно заменить, что он имеет существенно отличающуюся от садоводства и огородничества историю, не только с точки зрения места в отечественном законодательстве, но и взгляда населения и государства на такую форму организации хозяйства и отдыха.

Необходимость законодательного урегулирования дачного строительства было обусловлено процессом роста городских поселений, наблюдавшегося в пятидесятые-шестидесятые годы прошлого века⁷. При этом долгое время использовалось понятие «дачного поселка», правовое положение которого определено не было⁸, поскольку в республиканских перечнях категорий населенных пунктов отсутствовало единообразие⁹.

Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР «О дачных поселках» от 14 июня 1927 года к этому виду населенных пунктов были отнесены поселения, расположенные вне городской черты, имеющие основным назначением – служить местом летнего отдыха горожан, если при этом не более 25% постоянно проживающего в населенном пункте взрослого населения занимается в основном сельским хозяйством¹⁰. Правда, в этом документе вопрос о численности постоянного населения, а также приезжающих на отдых граждан еще не был поставлен.

В РСФСР вопрос об отнесении дачного поселка к той или иной категории решен не последовательно¹¹. В тексте Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 года «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» дачный поселок не упоминается¹². Лишь в статье 2, где в связи с принятием данного Указа меняется редакция ранее принятых актов, постановляется изложить статью 6 Общего положения о городских и сельских поселениях и поселках 1924 года в следующей редакции: «Населенные пункты, не отнесенные к категории городов или рабочих, курортных, дачных поселков, считать сельскими поселениями».

Отсюда следует сделать вывод о том, что законодательство относило дачные поселки к поселениям городского типа. Вместе с тем, ни Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках 1924 года, ни какой-либо иной акт РСФСР никогда не относил дачные поселки к городским населенным пунктам. Законодатель твердо придерживался положения о том, что дачные поселки составляют специальные категории населенных пунктов, что их общее правовое положение должно определяться особо¹³. В литературе высказывалось мнение о том, что дачный поселок следует отнести к категории городских поселений, установив для него следующие признаки: постоянное население численностью две тысячи человек и переменное – не менее одной тысячи¹⁴.

Дачи также служили загородной базой отдыха индивидуального (семейного) пользования. В соответствии с постановлением Совета Народных Комиссаров СССР от 21 июня 1945 года № 1466 «Об улучшении жилищных условий генералов и офицеров Красной Армии» земельные участки под дачи предоставлялись генералам до 1,25 га, старшим офицерам - до 0,75 га.

Длительное время дача использовалась гражданами для временного проживания в летний период, что соответственно накладывало определенные требования к жилищным постройкам. Государство такой подход вполне устраивал, и поэтому почти до конца прошлого века проводилась явно ограничено-запретительная политика в области дачного строительства для подавляющего большинства своих граждан. Соответственно строилось и законодательство¹⁵.

Деятельность дачно-строительных кооперативов регулировалась уставом, разработанным в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 20 марта 1958 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации». В РСФСР Примерный устав дачно-строительного кооператива был утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 года № 1125 «О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах».

Дачно-строительный кооператив определялся как организация, создаваемая для строительства и эксплуатации дач на началах самоокупаемости, без государственных дотаций и организовывался по решению исполкома местного Совета депутатов трудящихся по ходатайству предприятий (организаций, учреждений), если в этом предприятии имеется не менее 10 рабочих и служащих, желающих создать кооператив. Членами таких кооперативов могли быть граждане СССР, достигшие 18 лет, имеющие постоянное жилое помещение в городе или посёлке, не владеющие дачей на правах личной собственности и не состоящие членами другого кооператива. Строительство дач и служебно-хозяйственных помещений осуществляется, как правило, по типовым проектам на отведённом кооперативу в бессрочное пользование земельном участке после внесения в банк собственных средств в размере полной стоимости строительства. Размер пая членов кооператива определяется в пределах стоимости одной дачи или изолированного дачного помещения.

Член дачно-строительного кооператива мог с согласия общего собрания передать свой пай и право пользования дачей родителям, супругу или детям, если они до этого пользовались дачей совместно с ним.

Так, в соответствии с Примерным уставом дачно-строительный кооператив организовывался по ходатайству предприятия, учреждения или организации при исполкоме городского (поселкового) Совета депутатов трудящихся (по месту нахождения предприятия, учреждения, организации) на основании его решения. Для образования кооператива требуется объединение не менее десяти граждан. Вопрос об организации кооператива возбуждается трудящимися перед предприятием, учреждением или организацией, которые проводят общее собрание граждан, желающих вступить в члены дачно-строительного кооператива. Собрание принимает решение об организации кооператива.

Также Примерный устав предусматривал, что по получении предприятием, учреждением или организацией решения исполкома местного Совета депутатов трудящихся об организации кооператива созывается общее собрание граждан, желающих вступить в кооператив, для принятия устава. Принятый собранием устав регистрируется в исполкоме местного Совета депутатов трудящихся, который вынес решение об организации кооператива. После регистрации устава члены кооператива созывают общее собрание для избрания правления и ревизионной комиссии кооператива.

Важным положением являлось указание на цели создания дачно-строительных кооперативов – это удовлетворение членов кооператива потребностей в дачных помещениях путем возведения дачных строений на собственные средства кооператива, а также для последующей эксплуатации и управления этими дачами.

Членами кооператива могли быть граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста, не имеющие дач на праве личной собственности. Кооператив со времени регистрации его устава в исполкоме местного Совета депутатов трудящихся приобретает права юридического лица. Число членов кооператива не может превышать числа дач или изолированных дачных помещений, возводимых кооперативом по плану строительства.

Дачно-строительный кооператив осуществлял эксплуатацию построенных дач на праве кооперативной собственности и на началах самоокупаемости, без государственной дотации на земельном участке, предоставленном в бессрочное пользование.

В этой связи следует отметить, что землепользование пайщиков дачно-строительных кооперативов имело вторичный характер и являлось производным от права землепользования всего дачно-строительного кооператива в целом. Право землепользования пайщиков было производным от членства в дачно-строительных кооперативах. В статье 1 циркуляра Министерства коммунального хозяйства РСФСР от 22 декабря 1953 года «О порядке пользования земельными участками в дачах ДСК» указывалось, что «право пайщика на пользование как строением, так и обслуживающим его земельным участком основано на членстве кооператива». Из этого положения вытекает, что дачно-строительные кооперативы могут предоставлять в пользование земельные участки как свободные, так и с возведенными на них дачами только пайщиками кооперативов. Лицам, не состоящим членами кооператива, земельные участки не отводились. И если до 1960 года государственные, кооперативные, общественные организации могли продавать гражданам дачные строения, то после издания постановления Совета Министров СССР от 30 декабря 1960 года был запрещен даже отвод земельных участков под индивидуальное дачное строительство. Это можно объяснить – дачные особняки с мелким индивидуальным хозяйством могут отрицательно влиять на психологию рабочих. Индивидуальное дачное жилище не соответствуют идее коллективизма в форме трудо-бытовых коллективов, и противоречит производственному принципу организации дачных поселков¹⁶.

Примерный устав предусматривал, что средства кооператива состоят из вступительных взносов членов кооператива, паевых взносов, взносов на содержание и эксплуатацию дач, прочих поступлений (пункт 15 Примерного устава).

Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 года относил дачные поселки к населенным пунктам. В частности, согласно статье 96 Земельного кодекса РСФСР к дачным поселкам в полной мере применялись нормы об использовании земельных участков в пределах городской черты.

Со временем дачные участки стали служить не только загородной базой отдыха индивидуального (семейного) пользования, но и источником продуктов питания (фруктов, ягод, овощей). Идет процесс перерегистрации дач в садовые участки и наоборот. Площадь одного дачного земельного участка составляет в среднем 1500 квадратных метров. Постановлением Совета Министров СССР от 15 мая 1986 года № 575 «О мерах по усилению борьбы с нетрудовыми доходами» введены ограничения на передачу дач, садовых домиков в аренду. Предложено организовать учет лиц, сдающих жилые помещения, дачи, садовые домики в поднаем (наем), обеспечить строгое соблюдение ими требований законодательства, регулирующего вопросы поднайма (найма) жилья с тем, чтобы исключить личную наживу в ущерб интересам общества. Земельные участки для ведения дачного хозяйства стали предоставляться не только военным, но и известным артистам, писателям, выдающимся ученым и другим деятелям, а с 1991 года - всем желающим гражданам Российской Федерации.

Закон СССР от 6 марта 1990 года № 1305-1 «О собственности в СССР» установил, что в собственности граждан могут находиться: дачные, садовые дома, насаждения на земельном участке, средства производства для ведения садоводства, огородничества, произведенная продукция и полученные доходы, иное имущество потребительского и производственного характера (статья 7).

Законом РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе» определено, что в собственность граждан могут передаваться земельные участки для ведения садоводства, животноводства, а также для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственники вправе возводить жилые дома и хозяйственные постройки (статья 4). Для ведения садоводства и животноводства в собственность граждан было решено бесплатно передать все ранее предоставленные земли, а также вновь предоставляемые малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли. Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 года было закреплено право частной собственности граждан на землю и определено, что за плату земельные участки передаются в собственность граждан для садоводства и животноводства в случаях предоставления для этих целей продуктивных сельскохозяйственных угодий (статья 7).

Важную роль на данном этапе сыграл Закон Российский Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (согласно которому органы местного самоуправления были выведены из структуры органов государственной власти и стали самостоятельными субъектами права, получи возможность распоряжаться земельными участками на территориях своих муниципальных образований¹⁷.

Отношениям в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства все больше придается рыночный характер. Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» установлено, что граждане и юридические лица - собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями. Граждане и юридические лица могут образовывать совместную или долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных долей.

После принятия Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» садоводческие товарищества могли быть землепользователями только земель общего пользования (статья 66 Земельного кодекса РСФСР 1991 года).

Вместе с этим Гражданский кодекс Российской Федерации установил, что земли и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (статья 129).

Реформа законодательства, начавшаяся в девяностых годах прошлого века, дает четко понять, что государство долго не могло определить место объединений садоводов, огородников и дачников в системе юридических лиц, в связи с чем положения принимаемых законов заметно усложняли решение данного вопроса и не были направлены на системное регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Следует напомнить, что Законом СССР «О кооперации в СССР» от 26 мая 1988 года садоводческие и садово-огороднические товарищества были признаны составной частью системы кооперации (статья 52). К числу кооперативов продолжали относиться и дачно-строительные кооперативы.

Закон Российской Федерации от 19 июня 1992 года № 3085-1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» (далее – Закон «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации») установил, что потребительская кооперация в Российской Федерации - это совокупность добровольных обществ пайщиков, их объединений, действующих на основании уставов с целью удовлетворения своих потребностей в товарах и услугах за счет денежных и материальных взносов.

Пайщиками потребительских обществ могли быть граждане, достигшие 16-летнего возраста, крестьянские, фермерские хозяйства, кооперативы и иные предприятия и организации. Потребительская кооперация в интересах пайщиков осуществляет заготовительную, торговую, производственную, посредническую и иную деятельность, не запрещенную законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, всемерно содействует развитию социально-бытовой инфраструктуры, ведет благотворительную деятельность, участвует в международном кооперативном движении.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 19 июня 1992 года № 3086-1 «О введении в действие закона Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации» устанавливалась обязанность потребительских обществ до 1 марта 1993 года привести свои уставы в соответствие с Законом Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации». В течение указанного срока потребительским обществам, их союзам, а также созданным ими предприятиям и организациям в своей деятельности руководствоваться уставами в части, не противоречащей Закону Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации», законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

В связи с принятием Закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» Закон СССР «О кооперации в СССР» признавался утратившим силу в части потребительской кооперации (пункт 6 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 19 июня 1992 года № 3086-1 «О введении в действие закона Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации»).

Таким образом, учитывая, что статья 1 Закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» оставляла перечень видов деятельности потребительских кооперативов открытым, а ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства не относилось к деятельности, запрещенной законодательством Российской Федерации, можно сказать, что на данном этапе положения Закона о потребительской кооперации распространялись на садоводческие, садово-огороднические товарищества и дачно-строительные кооперативы, хотя, безусловно, не отражали всей специфики деятельности объединений садоводов, огородников и дачников.

В дальнейшем Федеральным законом от 11 июля 1997 года № 97-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации» в связи с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации» в Закон «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» были внесены существенные изменения.

Так, статьей 2 Закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 11 июля 1997 года № 97-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации») устанавливалось, что данный закон не распространяется на потребительские кооперативы, осуществляющие свою деятельность на основании Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации», а также на иные специализированные потребительские кооперативы (гаражные, жилищно-строительные, кредитные и другие).

При этом Закон «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» четко не устанавливал, что имеется в виде под «иными специализированными кооперативами», а также, как видно из положений статьи 2, не содержал закрытого перечня таких кооперативов.

Отмеченные недостатки правового регулирования подчеркнули нечеткую позицию государства в вопросе определения места объединений садоводов, огородников и дачников в правовой и экономической системе страны.

Можно отметить, что Федеральным законом от 8 декабря 1995 года № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (далее – Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации») садоводческие и огороднические кооперативы были отнесены к числу сельскохозяйственных потребительских кооперативов (пункт 7 статьи 4 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации»). Дачно-строительные кооперативы в систему сельскохозяйственной кооперации не входили.

Сельскохозяйственный кооператив определялся как организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива.

При этом Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» устанавливает, что садоводческие и огороднические кооперативы образуются для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства, что отличается от тех задач, которые возлагались на садоводческие и огороднические товарищества в советский период.

Не выводя из предмета регулирования Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» правоотношения, связанные с деятельностью садоводческих и огороднических кооперативов, законодателем в 1998 году принимается Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», который продекларировал в соответствии с пунктом 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) возможность создания новых организационно-правовых форм юридического лица – садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ, кооперативов и партнёрств, которые относились к числу некоммерческих организаций.

Садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое объединение граждан (садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество, садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство) определяется Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» как некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. При этом соотношение положений данного закона с Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации» в части правового положения садоводческих и огороднических потребительских кооперативов и в настоящее время остается недостаточно ясным.

Оценивая принятие Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», некоторые специалисты отмечают, что, закон базировался на принципиально новых основах по отношению к ранее действовавшим нормативно-правовым актам, например уставам садоводческого товарищества и дачно-строительного кооператива. Во-первых, в законе определены организационные формы объединений граждан, имеющих сады, огороды, дачи, и четко очерчены права пользования, владения, распоряжения земельными участками; во-вторых, расширены права и повышена ответственность органов управления (общего собрания, правления и председателя) садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения; в-третьих, урегулирован порядок приватизации и оборота садовых, огородных и дачных земельных участков (в законе отсутствует понятие «коллективного землепользования», на чем основывалось прежнее законодательство); в-четвертых, на добровольных началах создается система ассоциаций (союзов) вплоть до федерального уровня для координации деятельности, представления и защиты интересов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в отношениях с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными и другими организациями в целях оказания информационных, правовых и иных услуг в области ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства; в-пятых, конкретизирован порядок кредитно-финансовой поддержки и предоставления льгот этим объединениям; в-шестых, значительно усилена ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них законодательством обязанностей в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества или дачного хозяйства, определен порядок участия объединений в принятии органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов этих объединений¹⁸.

Однако несмотря на то, что статья 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» полностью посвящена понятийному аппарату, используемому для целей регулирования отношений в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства, законодатель не дал определения таким базовым и основополагающим понятиям как «садоводство», «огородничество» или «дачное хозяйство», либо понятиям «сад», «огород», «дача».

Вместе с тем, например, понятие «дача» уже использовалось, но не было раскрыто в действующем на тот момент законодательстве¹⁹.

В дальнейшем не раз делались попытки дать определение и понятию «сад»²⁰.

Н. Н. Лебедева справедливо обращает внимание не только смешение понятий «сад» и «огород», но и общую размытость категориального аппарата в отношении садов, огородов, дач и индивидуального жилищного строительства²¹.

В этой связи следует отметить, что наличие вышеуказанной правовой неопределенности не мешает законодателю и в современных условиях пользоваться понятиями, не раскрытыми в законодательстве.

Так, например, в статье 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также в статье 9.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях используются понятия «дачный дом» и «садовый дом». Подобные недостатки можно обнаружить даже в Жилищном кодексе Российской Федерации (далее – ЖК РФ), который, являясь основным нормативным правовым актом в системе жилищного законодательства Российской Федерации, также использует понятие «дачный дом», говоря о том, что товарищество собственников жилья может быть создано при объединении нескольких близко расположенных дачных домов с приусадебными земельными участками или без них (пункт 2 части 2 статьи 136 ЖК РФ).

Данный подход, заключающийся в игнорировании необходимости закрепления в Федеральном законе «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» вышеперечисленных основных определений представляется достаточно странным, поскольку дальнейшее развитие законодательства Российской Федерации, в том числе определяющего правовое положение различных форм хозяйствования, шло по пути закрепления базовых понятий в специальных законах.

Так, например, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (далее – Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве») крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Согласно пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (далее – Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве») личное подсобное хозяйство - форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ), вступивший в силу в 2001 году подчеркнул особенности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан как участников земельных отношений и сделал для них исключение из общих правил предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности. Так, статьей 81 ЗК РФ предусматривается, что порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается ЗК РФ, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан. Особенности предоставления земельных участков садоводам, огородникам и дачникам нашли свое отражение в статьях 13, 14, 28 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Знаковым событием в современной истории развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства явилось Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года, в котором была отмечена необходимость оказания помощи гражданам в легализации в упрощенном порядке принадлежащих им фактически объекты жилой недвижимости, а именно - гаражей, жилья, садовых домов в различных кооперативах и садоводческих товариществах и соответствующих земельных участков.

Во исполнение положений указанного Послания был принят Федеральный закон от 30 июня 2006 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», получивший в народе название «закон о дачной амнистии».

Стоит также обратить внимание на важность постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» (далее – постановление № 7-П) и от 30 июня 2011 года 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В.Воробьева» (далее – постановление № 13-П), которыми абзац второй статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», содержащий определение садового земельного участка, признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов и землям сельскохозяйственного назначения.

Данные судебные акты Конституционного суда Российской Федерации оказали существенное влияние на переоценку восприятия такого явления как садоводство в Российской Федерации, которое с учетом высказанных позиций Конституционного Суда Российской Федерации может рассматриваться не только как вид отдыха граждан, способ получения экологически чистой сельскохозяйственной продукции, но и в полной мере восприниматься как один из механизмов решения жилищной проблемы в Российской Федерации.

Продолжение следует...

⁵ Земельное право России: учебник / Ю.Г. Жариков. – 2-е изд., стер. – М.: КНОРУС, 2007. С. 29

⁶ Коллективное садоводство и огородничество: Сборник нормативных актов. – Москва: Юридическая литература. 1987. С. 3.

⁷ Указы Президиумов Верховных Советов союзных республик о порядке отнесения населенных пунктов к категории городов и городских поселений, в которых были решены эти вопросы, приняты в 1956-1967 гг. в 14 союзных республиках, за исключением Литовской СССР.

⁸ На начало 1965 года только в Московской области насчитывалось 37 дачных поселков (см. РСФСР. Административно-территориальное деление, М., 1965).

⁹ В правовой литературе это отмечалось в статье В.К. Лизогуба «Современное советское законодательство и практика образования городов и городских поселков» (Советское государство и право, 1966, № 9, С. 65).

¹⁰ СУ РСФСР, 1928, № 8, ст. 70.

¹¹ Дорохова Г.А. Правовое положение дачного поселка // Советское государство и право. – М.: Наука, 1968, № 11, С. 131.

¹² См., Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1957, № 1, ст. 3.

¹³ См., СУ РСФСР, 1924, №73, ст. 726.

¹⁴ См, В.К. Лигозуб, цит. соч., С. 67.

¹⁵ Молчанов А.В. Могут ли садоводы и дачники внести вклад в решение жилищной проблемы // Жилищное право. № 5. М. Интел-Синтез. 2008. С. 59-66.

¹⁶ Дорохова Г.А. Правовое положение дачного поселка // Советское государство и право. – М.: Наука, 1968, № 11, С. 137.

¹⁷ Уткин Б.И. Государственная регистрация прав на земельный участки и сделок с ними. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: Альфа-Пресс, 2007. С. 17

¹⁸ См. Ежемесячный юридический журнал «Хозяйство и право». № 1, март 1999 год.

¹⁹ См., например, Закон Российской Федерации от 9 декабря 1991 года № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».

²⁰ Например, в соответствии с ГОСТ Р 53044-2008 «Материал плодовых и ягодных культур посадочный. Термины и определения» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 15 декабря 2008 года № 405-ст) плодовый сад определяется как насаждение плодовой культуры, возделываемое в целях получения плодов для употребления в свежем и переработанном виде или заготовки органов размножения плодового растения.

²¹ Садовые и дачные дома как жилые помещения. Н.Н. Лебедева. «Адвокат», 2009, № 1.